05. 11. 2003

Komentari i preporuke organizacije ARTICLE 19 na predlog crnogorskog Zakona o medijima

Uvod

Tokom marta 2002. godine, organizacija ARTICLE 19 primila je na iznosenje svojih komentara zvanicni prevod crnogorskog predloga Zakona o medijima, koga je napisala radna grupa osnovana pod okriljem Sekretarijata za informisanje. Ovaj predlog zakona, koji ce zameniti postojeci Zakon o javnom informisanju iz 1998-me godine, kao i odredjeni broj nekih drugih zakona, predstavlja usavrsenu verziju predloga Zakona o javnom informisanju koji je objavljen u oktobru mesecu 2001-ve godine. Mi smo opsirno komentarisali taj predlog zakona (1), i sa zadovoljstvom primecujemo da je veliki broj nasih komentara i sugestija inkorporiran u Zakon o medijima koji je ovom prilikom izdat za komentarisanje. Medjutim, i dalje oştaje nasa zabrinutosti u vezi sa odredjenim brojem pitanja.
Dokument koji je pred nama predstavlja samo unapredjenu verziju teksta o kome smo vec izneli razloge za svoju zabrinutost, ovoga puta u svetlu ovog novog predloga zakona. Kao nova verzija, on ne sadrzi detaljno razmatranje nacina zastite slobode izrazavanja u Crnoj Gori kroz medjunarodne zakone i zakone u okviru ustavnog sistema ove Republike. Umesto toga, u njemu se prvo u kratkim crtama navodi poseban polozaj stampe u odnosu na slobodu izrazavanja i zastita koja je obezbedjena kroz ovu odredbu predloga Zakona o medijima koja ima prirodu tumacenja. U ovom dokumentu se dalje navodi detaljna analiza nekih od odredbi ovog novog predloga zakona za koje je organizacija ARTICLE 19 vec iznela svoje komentare, zajedno sa preporukama za dalja poboljsanja teksta.

Mediji i sloboda izrazavanja

U Clanu 1 predloga zakona se navodi da ce odredbe zakona biti tumacene u skladu sa principima koji su sadrzani u Evropskoj Konvenciji za zastitu osnovnih prava i sloboda, i da ce se u njima voditi principom prioriteta pravne prakse iz Evropskog Suda za ljudska prava. Ovo nije samo vazna izjava o nameri ovo efektivno inkorporira Evropski Sud za ljudska prava i pravnu praksu ovog Suda u ovaj predlog Zakona o medijima.
Dobro je poznato da je do sada Evropski Sud za ljudska prava cesto narocito isticao posebnu ulogu stampe u jednom demokratskom drustvu: Sloboda stampe predstavlja jedno od najboljih sredstava javnosti za otkrivanje i formiranje misljenja o idejama i stavovima njihovih politickih lidera. Ono, dalje, daje politicarima priliku da razmisle i da daju svoje komentare o pitanjima oko kojih postoji zabrinutost kod javnog mnjenja; ono na taj nacin daje priliku svakome da ucestvuje u slobodnoj politickoj raspravi koja se nalazi u samoj srzi koncepta jednog demokratskog drustva. (2)

I dalje:
Njihova je duznost da daje informacije i ideje o svim pitanjima javnog interesa na nacin koji je u skladu sa njihovim obavezama i odgovornostima. Oni nemaju samo zadatak da daju takve informacije i ideje: javnost takodje ima pravo da ih dobije. Da je ovo drugacije, stampa ne bi bila u stanju da igra svoju ulogu od presudne vaznosti, ulogu psa cuvara javnosti . (3)

Jurisprudencija Evropskog Suda za ljudska prava nam jasno stavlja do znanja da iskrena posvecenost slobodi stampe zahteva visok stepen tolerancije u odnosu na sve vrste publikacija i programa. Mediji narocito moraju da budu slobodni da raspravljaju o razvoju stvari u sferi politike, i da kritikuju vladu i druge javne figure bez straha od odmazde. Ove brige su od presudne vaznosti u vezi sa predlogom Zakona o medijima. Ako bi je pojavila bilo kakva sumnja u pogledu znacenja odredbi ovog zakona, takav slucaj bi trebalo da bude razresen u korist prava na slobodu izrazavanja.

Posebni komentari

Subjekti na koje se odnosi Predlog Zakona o medijima

Clan 6 predloga zakona o medijima sadrzi definiciju medija prema kojoj se u medije ubrajaju i elektronske publikacije , za koje je pomenuto da se razlikuju od radija i televizije . Dok precizno znacenje ovoga nije jasno, mi smo zabrinuti da bi se to moglo tumaciti da se pod medijima podrazumeva i Internet. Ako je to slucaj, ovo bi bilo veoma problematicna definicija. Internet kao medijum za komunikaciju i objavljivanje je radikalno drugaciji od stampanih ili elektronskih medija. Dok se u elektronskim ili stampanim medijima mogu postaviti ogranicenja u pogledu vremena i nacina emitovanja, odnosno mesta objavljivanja, ovo nije moguce u slucaju Interneta. Posebni faktori koji su medjunarodno priznati kao opravdana regulativa elektronskih medija - kao sto je citava istorija velikog broja vladinih regulativa elektronskih medija, mali broj frekvencija koje se mogu koristiti, i njihova invaziona priroda ne vaze za Internet. (4) Stavise, postoje vazni problemi koji se ticu jurisdikcije u vezi sa zakonskom regulativom Interneta, a sajtovi se lako mogu premestiti u jurisdikciju u kojoj ne postoje tako represivna pravila. Za Crnu Goru bi bilo gotovo nemoguce da nametne takav zakon za svoje web sajtove, cak iako bi se na njima nasli sadrzaji koji su usmereni protiv Crne Gore.

Preporuka:
Clan 6 predloga Zakona o medijima treba da bude preformulisan na takav nacin da se u njemu pojasni da se on ne odnosi na Internet.

Ogranicenja u vezi sa sadrzajem na koji se zakon odnosi

Ovo je oblast u kojoj je Zakon o medijima znacajno poboljsan u poredjenju sa prethodnom verzijom Predloga. Medjutim, nekoliko neopravdanih ogranicenja u pogledu sadrzaja onoga sto moze da bude objavljeno kroz medije ostaje, i dodate su neke nove odredbe.

Duplirane odredbe ili odredbe koje se ponavljaju

Jedan broj odredbi u predlogu zakona sadrzi restrikcije u pogledu sadrzaja, koje bi, ako bi bile nametnute, trebalo da se nadju u zakonima opste primene, posto se one odnose na svakoga, a ne samo na medije.

Primeri za ovo su sledeci:

U Clanu 5 se zabranjuje sirenje svih informacija koje su dobijene na nelegalan nacin, osim ako njihovo objavljivanje nije u interesu nacionalne bezbednosti, zastite teritorijalnog integriteta i bezbednosti, sprecavanja nereda ili zlocina, i zastite zdravlja.
U Clanu 12 se Javnom Tuziocu daje zakonsko pravo da od suda zahteva zabranu distribuiranja programa nekog medija, u kome se poziva na nasilnicko unistavanje ustavnog sistema i krsenje teritorijalnog integriteta Republike; krse zagarantovane ljudske i gradjanske slobode i prava; ili podstice na nacionalnu, rasnu, ili religioznu netoleranciju ili mrznju.

U Clanu 21 se ustanovljava pravo da se pokrenu sudske tuzbe po osnovu klevete protiv stanica elektronskih medija koje su povredile cast pojedinca, integritet ili cast, ili koje su o nekome dale netacne izjave.

U Clanu 24 se zabranjuje objavljivanje "informacija i misljenja koja podsticu diskriminaciju, mrznju, ili nasilje protiv neke osobe ili protiv neke grupe ljudi, na osnovu toga sto oni pripadaju ili ne pripadaju odredjenoj rasi, religiji, naciji, etnickoj grupi, polu, ili seksualnoj orijentaciji ". Ovde postoji odbrambena akcija, koja nije postojala u prethodnoj verziji zakona, a koja se moze primeniti u slucaju da je procenjeno da je data informacija od javnog interesa i da je bila objavljena bez namere da podstice diskriminaciju, mrznju, ili nasilje.

Mnoge od ovih odredbi sadrze opste prihvacena ogranicenja u vezi sa slobodom izrazavanja. U organizaciji ARTICLE 19 postoje specificni problemi u vezi sa nekim od ovih odredbi, koje su navedene u daljem tekstu. Medjutim, nasa glavna briga se odnosi na to da ove zabrane, iako su opravdane, treba da se odnose na svakoga, a ne samo na medije. Kao rezultat toga, one su uobicajeni deo zakona sa opstom primenom. Tamo gde je to slucaj, ponavljanje ovoga u posebnim zakonima koji se odnose na medije stavlja medije pod dvostruku obavezu i odaje utisak da su mediji narocito odabrani da budu pod ostrim tretmanom zakona. Ovo obicno ima efekat odbijanja na slobodu izrazavanja, i ne sluzi nikakvom legitimnom interesu.

Preporuka:
Clanovi 5, 12, 21 i 24 treba da budu izbaceni iz predloga Zakona o medijima.

Prema tome u kojoj meri one sadrze legitimna ogranicenja u pogledu slobode izrazavanja, ove preporuke bi mogle da budu prebacene u okvir zakona sa opstom primenom.

Zabrane medija: Clanovi 12 do 18
Clan 12 predloga zakona sadrzi odredbu koja Javnom Tuziocu daje pravo da zahteva od suda da izda zabranu distribucije programa nekog medija u kome se tezi ostvarivanju nekih negativnih ciljeva, kao sto je to vec u prethodnom tekstu izneseno. Iako je ovo bilo nesto preciznije sroceno nego u odgovarajucim odredbama u Predlogu Zakona iz oktobra 2001-ve godine, ostajemo zabrinuti, bez obzira na to sto su one ukljucene u tekst posebnog zakona o medijima, da one predstavljaju izuzetno nejasnu oblast koja se lako moze zloupotrebiti na politickoj osnovi.

Clanovi 13 do 18 propisuju proceduru koje se treba drzati u vezi sa sudskim procesom u slucaju jedne takve zabrane. Kao i u prethodnoj verziji predloga zakona, i ova verzija predloga zakona predvidja sudski proces u odsustvu tuzene stranke, kao i izuzetno kratko vreme za koje svaka faza procesa treba da bude obavljena. Ovo predstavlja krsenje principa postenog sudjenja koji su garantovani Clanom 6 Evropskog Suda za ljudska prava. (5) Ovaj zakon treba tuzenoj strani da obezbedi najvecu mogucu sansu da se odbrani, narocito u pogledu ekstremne prirode sankcija koje zakon predvidja. Stavise, mi sa najvecom mogucom sumnjom gledamo na cinjenicu da je jedina sankcija koja je zakonom predvidjena potpuna zabrana publikacije koja je u pitanju. Ovo predstavlja ekstremnu sankciju, i organizacija ARTICLE 19 zastupa stanoviste da ova sankcija nikada ne treba da bude primenjena na stampane medije. Bez obzira na to, zasigurno je neopravdano primeniti je osim u slucaju onih najozbiljnijih slucajeva, tek posto su se druge sankcije pokazale nemocnim da isprave stetu.

Preporuke:
Clanovi 12 do 18 treba da budu uklonjeni iz predloga Zakona o medijima. Ako oni ipak treba da ostanu deo ovog zakona, treba im dodati sledece zastitne mere: a. Treba da postoji gradiran sistem sankcija; i b. Sudski proces treba da bude sproveden u skladu sa principima postenog sudjenja koji su garantovani Clanom 6 Evropskog Suda za ljudska prava.

Nelegalno prikupljeni materijal

Prema Clanu 5 zabranjeno je sirenje svih informacija koje su dobavljene na nezakoniti nacin, sa odredjenim izuzecima, kao sto je to vec u prethodnom tekstu navedeno. Iako ovo predstavlja odredjeno poboljsanje u poredjenju sa prethodnom verzijom Predloga Zakona, u kome je bila sadrzana odredba o potpunoj zabrani, mi i dalje smatramo da ova zabrana nepotrebno ogranicava pravo na slobodu izrazavanja. Uz razloge koje smo vec naveli, a koje predvidja Predlog Zakona, mozda bi moglo da bude od javnog interesa da se objave informacije, koje, na primer, otkrivaju korumpiranost vlade, unistavanje covekove okoline, ili proneveru, cak iako je takva informacija bila pribavljena na nezakonit nacin. Ovo je priznato od strane Evropskog Suda za ljudska prava. Na primer, u Slucaju Goodwin protiv Ujedinjenog Kraljevstva, Sud je odgovorio na tvrdnju Vlade da dati materijal koji je bio dobavljen proneverom poverenja treba da bude pod manjom zastitom, uz stanoviste da: su to bez sumnje relevantni razlozi. Medjutim, razmatranja koja treba uzeti u obzir prema paragrafu 2 Clana 10 odnose prevagu nad interesima u korist interesa demokratskog drustva da se obezbedi postojanje slobodnih medija . (6)

Preporuka:
Zabrana sirenja nezakonito dobavljenih informacija treba da bude predmet prevage interesa javnosti.

Napadi na privatnost, cast i dignitet

U Clanu 21 se navodi da ce osoba cija je cast, integritet ili dignitet povredjena, ili o kojoj su objavljene netacne tvrdnje, imati pravo da podigne tuzbu protiv autora takve informacije. Ovo predstavlja jedno izuzetno siroku definiciju klevete. Organizacija ARTICLE 19 zastupa stanoviste da jedino netacne tvrdnje treba da budu predmet ogranicenja u vezi sa klevetom. Dalje, odredjeni broj obrambenih akcija treba da bude na raspolaganju u kontekstu slucaja navodne klevete. Ne cini se da je bilo kakva odbrana predvidjena prema Clanu 21. Ovo ce u ozbiljnoj meri ograniciti raspravu o pitanjima od javnog interesa, i to predstavlja nelegitimno ogranicenje prava na slobodu izrazavanja.
Prema Clanu 23, medijima je zabranjeno da objavljuju identitet maloletnika koji je ucestvovao u nekom krivicnom delu. Kao sto smo vec naveli u nasem Memorandumu iz oktobra meseca 2001-ve godine, iako ovo sasvim sigurno predstavlja jednu profesionalnu obavezu, to treba da bude predmet prevage javnog interesa. Mi smo takodje naglasili da postoji znacajna razlika izmedju toga da se javnim zvanicnicima zabrani da otkrivaju imena dece koja su ukljucena u neki zlocin, sto predstavlja zabranu koja postoji u zakonima mnogih zemalja, i zabranjivanja medijima da to isto objave.

Preporuke:
Zabrana da se objave imena dece koja su ukljucena u neki zlocin treba da bude predmet prevage javnog interesa.

Clan 21 treba da bude izbacen iz predloga Zakona o medijima. Sve odredbe o kleveti treba da budu deo zakona o gradjanskim pravima i slobodama.

Pozitivno definisane obaveze

Dok je odredjeni broj pozitivno definisanih obaveza koji je bio ukljucen u prethodnu verziju predloga Zakona o medijima sada izbacen, ostale su dve takve obaveze. U Clanu 23 se navodi da su mediji obavezni da stite integritet maloletnih lica , dok se u Clanu 27 mediji stavljaju pod obavezu da prenose one cinjenicne izvestaje koje nadlezni republicki organi zahtevaju . Kao sto smo vec primetili u Memorandumu iz oktobra meseca 2001-ve godine, takve obaveze predstavljaju pogresnu predstavu o nacinu na koji neki slobodni medij zadovoljava pravo javnosti da nesto zna, i one su kontra-produktivne. Da bi se u praksi obezbedilo pravo javnosti da bude informisana, neophodno je stvoriti okruzenje u kome nezavisni i raznovrsni mediji mogu da se razvijaju, a ne nametati posebne pozitivno definisane obaveze tih medija. Razliciti i kreativni mediji ce se nadmetati za paznju javnosti, i na taj nacin ce obezbediti da dovoljno paznje bude posveceno razlicitim potrebama za informisanjem. Stavise, obaveza koja je izneta u Clanu 27 je na nedvosmislen nacin otvorena za zloupotrebu u politicke svrhe.

Preporuka:
pozitivno definisana obaveza iz Clana 23 i Clana 27 treba da bude izbacena iz predloga Zakona.

Ostala pitanja

Pravo na odgovor: Clanovi 28 do 38
Prema Clanu 28, pojedinci cija su prava prema zakonu povredjena bilo kakvim objavljivanjem, imaju pravo na odgovor, ili na to da objave ispravke te informacije u istom tom mediju. Prema Clanovima 29 do 38, obezbedjeni su detaljno definisani uslovi i procedura prema kojoj ovo pravo na odgovor treba da bude ostvareno.
Mi pozdravljamo cinjenicu da je prema Clanu 28 sada jasno da samo pojedinci cija su prava zagarantovana zakonom povredjena imaju pravo na odgovor. Medjutim, i dalje smo zabrinuti u pogledu toga sto se prema Clanu 32 od medija zahteva da objave ovaj odgovor bez modifikacija, i sto im nije dozvoljeno da istom tom prilikom daju bilo kakav komentar. Dok pravo na odgovor moze da predstavlja jedno pristupacno sredstvo za pojedince da odgovore na povredu njihovih prava, ono istovremeno ne sme nepotrebno da ogranicava prava medija. U razmatranju jednog slucaja u vezi sa pravom na odgovor prema spanskom zakonu, Evropska Komisija za ljudska prava je utvrdila da je vazno da medij ima priliku da da svoj komentar u istom tom izdanju. (7)

Preporuka:
Zabrana da se u mediju objavi komentar na odgovor u istom izdanju ili emisiji treba da bude uklonjena iz predloga Zakona.

Sloboda informisanja

Prema Clanu 8, pravne, egzekutivne i sudske vlasti i svi drugi javni autoriteti moraju da informacije ucine dostupnima za sve zaposlene u medijima. Kao sto smo vec primetili u nasem Memorandumu iz oktobra 2001-ve godine, iako nema niceg fundamentalno pogresnog u vezi sa jednom ovakvom odredbom, ona ne treba da predstavlja izgovor da se ne ustanovi jedan potpuni zakon o slobodi informisanja. Komitet ministara Saveta Evrope je nedavno usvojio Preporuku u vezi sa pristupom zvanicnim dokumentima (8), a prosle godine je organizacija ARTICLE 19 objavila dokument pod naslovom 'Model zakona o slobodi informisanja'. (9) Mi ohrabrujemo crnogorske vlasti da pocnu da rade na predlogu zakona o slobodi informisanja u skladu sa standardima koji su navedeni u ovim dokumentima sto je pre moguce.